“穩步推進注冊制改革，完善常態化退市機制，加強債券市場建設，更好發揮多層次資本市場作用，拓展市場主體融資渠道。”3月5日提請審議的政府工作報告當中有關資本市場的表述，為2021年的重點改革指明了方向。

記者注意到，這是八年來完善退市機制首次寫入政府工作報告。

黨的十九屆五中全會提出，全面實行股票發行注冊制，建立常態化退市機制，提高直接融資比重。證監會主席易會滿曾表示，這是“十四五”時期資本市場實現高質量發展的戰略目標和重點任務。

目前注冊制改革正在從試點逐步走向全市場。經過科創板、創業板兩個板塊的試點，全市場推行注冊制的條件逐步具備。今年2月26日，證監會發言人表示“將在試點基礎上進一步評估，待評估后將在全市場穩妥推進注冊制”。

回顧過去八年的政府工作報告，資本市場改革是如何歷經坎坷一路走來，清晰可見。

從2014年注冊制首次寫入報告，到2015年高歌猛進地全面推進改革，再到股市異常波動后，2016年、2017年、2018年的回歸謹慎與強調法治，再到2019年、2020年的柳暗花明，科創板、創業板試點注冊制先后落地，終于——2021年，全面注冊制呼之欲出，政府工作報告也將重點放在了穩步推進改革與常態化退市方面。

八年邁步

現代中國證券市場自三十年前起步，就一直在市場化、法治化、國際化改革的道路上努力前行。作為資本市場的基礎制度，股票發行制度從審批制到核準制，再到注冊制，一直在逐步帶動市場生態脫胎換骨。

黨的十八屆三中全會明確提出，推進股票發行注冊制改革。2013年11月30日證監會于正式發布《關于進一步推進新股發行體制改革的意見》。

2014年注冊制首次寫入政府工作報告——“加快發展多層次資本市場，推進股票發行注冊制改革，規范發展債券市場”。股票發行，逐步從核準制向注冊制過渡。

伴隨各項改革的推出，市場各方充滿期待，并一度高呼“改革牛”來臨。與此同時，2014年下半年開始，一場勢頭兇猛的上漲行情席卷A股，投資者熱情高漲。

2014年7月開始，上漲行情快速啟動，至2015年6月12日，上證綜指上漲152%，深成指上漲146%，創業板指上漲178%。

在此背景下，資本市場改革也進入快車道。在2015年政府工作報告中，注冊制前面的謂語從“推進”改為“實施”，該年有關資本市場的表述也創下歷年之最，至今沒有被超越。

“加強多層次資本市場體系建設，實施股票發行注冊制改革，發展服務中小企業的區域性股權市場，開展股權眾籌融資試點，推進信貸資產證券化，擴大企業債券發行規模，發展金融衍生品市場。”從報告表述可以看到，強烈的改革意愿不僅在注冊制方面，而是涵蓋了從區域市場、場外市場再到證券化、債券以及衍生品的各個領域。

然而，2015年夏天股市異常波動打亂了改革節奏。2015年6月15日至7月8日僅17個交易日，上證綜指就下跌32%。

本應及時出臺，為注冊制改革提供合法性的新證券法，也在一讀之后擱置不前。

此時，監管層態度轉為謹慎，更加注重市場監管及法制建設，以及為注冊制改革創造條件。

新證券法雖然沒有如期出臺，但2015年12月，十二屆全國人大常委會第十八次會議通過了授權國務院在實施股票發行注冊制改革中調整適用證券法有關規定的決定，為在證券法全面修改工作完成前，推進股票發行制度改革提供了法律依據。

三年蓄力

2016年政府工作報告沒有提到注冊制。

“推進股票、債券市場改革和法治化建設，促進多層次資本市場健康發展，提高直接融資比重。適時啟動’深港通’。”可以看到，該年資本市場的重點是在“法治”、“健康”方面。

從證監會的角度，2016年的工作重點也是反思教訓、健全制度。

“這次股市異常波動充分反映了我國股市不成熟，不成熟的交易者、不完備的交易制度、不完善的市場體系、不適應的監管制度等，也充分暴露了證監會監管有漏洞、監管不適應、監管不得力等問題，”時任證監會主席肖鋼在年初的監管工作會議上說，必須深刻汲取教訓，舉一反三，學有所得，深化改革，健全制度，加強監管，防范風險，促進資本市場穩定健康發展。

具體工作包括規范杠桿融資、嚴格程序化交易管理、強化期貨市場交易管理、加強跨市場聯動交易管理、促進資產管理業務規范發展。同時，加強對投資者適當性管理和開戶審查的監管、建立健全上市公司信息披露制度規則體系，強化一線監管，提高監管有效性等等。

2017年政府工作報告也未提及注冊制。

“深化多層次資本市場改革，完善主板市場基礎性制度，積極發展創業板、新三板，規范發展區域性股權市場。”可以看到，該年報告強調了完善存量市場，特別強調了完善主板基礎制度。證監會當年的工作重點也放在了“穩”和“進”上。

2018年政府工作報告依然未提注冊制。“深化多層次資本市場改革，推動債券、期貨市場發展。”可以看到，該年報告對資本市場并未提出過多任務要求。而從證監會當年的工作來看，也更多在于既有改革的推進及規則完善上。

不過，三年蓄力，實則為改革創造條件。2018年10月，“滬倫通”宣布啟動。而更重磅的好消息緊隨而至——2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布，設立科創板并試點注冊制的重大決策，標志著注冊制改革進入啟動實施的階段。

推向全市場

2019年注冊制重回政府工作報告。與以往不同，這一次是與科創板共同寫入的。

“設立科創板并試點注冊制。”該年報告關于資本市場的表述還有，“改革完善資本市場基礎制度，促進多層次資本市場健康穩定發展，提高直接融資特別是股權融資比重”。

科創板以增量改革的方式破解了中國資本市場改革的難題。僅用了8個月時間，科創板就在2019年7月22日迎來了首批上市公司。

值得注意的是，“科創板速度”帶動了方方面面的改革節奏。

在設立科創板并試點注冊制落地后，全國人大常委會加快證券法修訂進程，于2019年12月完成修訂，2020年3月1日起施行，與授權決定無縫銜接。而新證券法對注冊制實施做出了全面規定，為注冊制在全市場實施創造了法治條件。

2020年政府工作報告中同樣提及了注冊制。而這一次，是與創業板一同寫入——“改革創業板并試點注冊制，發展多層次資本市場”。

2020年4月，創業板改革并試點注冊制方案“出爐”，改革真正進入深水區。同年8月，創業板注冊制首批企業上市交易，存量市場進入了注冊制時代。

“經過兩年來的努力，試點注冊制從增量市場向存量市場不斷深入，各領域各環節改革有序展開，我國資本市場正在發生深刻的結構性變化。”易會滿去年10月曾表示，推動形成了從科創板到創業板、再到全市場的“三步走”注冊制改革布局，一攬子推進板塊改革、基礎制度改革和證監會自身改革，開啟了全面深化資本市場改革的新局面。

進入新的一年，注冊制即將邁出第三步，即“全市場實施注冊制”的預期日漸強烈。今年2月26日，證監會發言人高莉在回答記者提問時明確表示，“將在試點基礎上進一步評估，待評估后將在全市場穩妥推進注冊制”。

退市首入政府工作報告

“穩步推進注冊制改革，完善常態化退市機制，加強債券市場建設，更好發揮多層次資本市場作用，拓展市場主體融資渠道。”2021年政府工作報告罕見地將退市寫入其中。

可以預見，完善退市機制仍將是2021年一項重點改革。

退市制度是資本市場關鍵的基礎性制度。自1999年《證券法》初步確立退市制度框架以來，證監會先后進行了4次退市制度改革，建立了與市場發展階段相適應的、相對完整的退市規則體系。但與成熟市場相比，我國資本市場退市不系統、不堅決、不徹底等問題仍然比較突出，年均退市率仍然偏低。

“一個穩定健康發展的資本市場必然要求暢通入口和出口兩道關，形成有進有出、良性循環的市場生態。”證監會此前曾表示，目前設立科創板并試點注冊制和創業板改革并試點注冊制已平穩落地。在拓寬前端入口的同時，迫切需要加快暢通出口。

2019年以來，完善退市制度已經成為全面深化資本市場改革的重要內容。

2020年10月，國務院金融穩定發展委員會召開專題會議，會上提出，“增強資本市場樞紐功能，全面實行股票發行注冊制，建立常態化退市機制，提高直接融資比重”。

2020年11月，中央全面深化改革委員會第十六次會議審議通過了《健全上市公司退市機制實施方案》。方案明確指出，要堅持市場化、法治化方向，完善退市標準，簡化退市程序，拓寬多元退出渠道，嚴格退市監管，完善常態化退出機制。

證監會隨后表示，從推進注冊制改革的全局出發，全面梳理分析上市公司退市存在的突出問題，在認真總結科創板、創業板退市制度改革試點經驗的基礎上，針對當前退市中存在的問題，在六個方面進一步提出改革措施。

即:完善退市標準、簡化退市程序、拓寬多元退出渠道、強化交易所退市實施的主體責任、強化退市監管力度、優化投資者保護機制，擬在全市場開展退市制度改革。

2020年12月31日，滬深證券交易所發布了修訂后的退市規則。此次退市改革，強調了加強與注冊制改革的協同，吸收科創板、創業板退市改革試點經驗，推動股價、市值等交易類指標發揮更大作用;側重考量上市公司持續經營能力，推動“空殼企業”及時出清;明確、細化具體標準，增強規范運作類、重大違法類退市標準的可操作性。

隨著完善退市機制寫入政府工作報告，2021年在退市方面有望取得更大進展。