農(nóng)業(yè)稅的全面取消，極大減輕了我國農(nóng)民的負擔。但要促進農(nóng)民增收，光有“少取”還不夠，還要創(chuàng)造條件“多予”。2004年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》明確提出，對農(nóng)業(yè)要采取“多予、少取、放活”的方針。此后很長一段時期，圍繞這一方針，我國不斷穩(wěn)定完善和強化各項強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實現(xiàn)了歷史性跨越。

間接補貼轉(zhuǎn)為直接補貼

對農(nóng)業(yè)給予支持保護是世界各國為提高農(nóng)業(yè)國際競爭力的通行做法，特別是發(fā)達國家為本國農(nóng)業(yè)提供了大量的補貼。

我國農(nóng)業(yè)補貼政策始于20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現(xiàn)，之后逐漸擴展到農(nóng)用生產(chǎn)資料的價格補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補貼、貸款貼息補貼等方面。1979年至1980年，財政用于農(nóng)用塑料薄膜的補貼超過16億元，對當時農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收發(fā)揮了不小作用。

1980年至1992年，政府進一步放開農(nóng)產(chǎn)品價格中的國家定價，對一些農(nóng)產(chǎn)品運用國家指導(dǎo)價進行管理。通過放松農(nóng)產(chǎn)品價格管理，讓農(nóng)民在市場交換中受益。

1992年以后，為穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場價格，我國對糧、棉等農(nóng)產(chǎn)品實行較大力度的價格和流通干預(yù)政策，其中最主要的手段是以保護價收購農(nóng)民手中的余糧。當時這類流通干預(yù)政策在一定程度上具有保護性補貼效果。

隨著對農(nóng)業(yè)補貼研究的深入以及各地積累了一定的實踐經(jīng)驗，新的問題開始顯現(xiàn)。由于農(nóng)業(yè)補貼的中間環(huán)節(jié)過多，造成損失較為嚴重，加之補貼的間接性，農(nóng)民實際獲益較少，種糧積極性受到影響。

位于河南省北部的滑縣是中原經(jīng)濟區(qū)糧食生產(chǎn)核心區(qū)、河南省第一產(chǎn)糧大縣。1999年，滑縣的糧食產(chǎn)量達99.5萬噸，突破100萬噸似乎指日可待。然而，進入新世紀后，滑縣糧食種植面積和產(chǎn)量卻連年下滑。到2002年，糧食總產(chǎn)量已下降到90萬噸。

滑縣遇到的情況并非個例。當時，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是種糧的效益越來越低，大量農(nóng)民紛紛進城務(wù)工，農(nóng)村的耕地大量拋荒，引起了國家的高度重視。

2002年起，安徽等省份開始悄然試行一系列對農(nóng)民進行直接補貼的政策。在天長市和來安縣，每種1斤糧食，政府直接補貼種糧的農(nóng)民0.055元。此后，種糧直補在全國實行，我國農(nóng)業(yè)補貼從流通性補貼逐漸轉(zhuǎn)變成生產(chǎn)性補貼，由間接性補貼轉(zhuǎn)向直接性補貼，這種轉(zhuǎn)變走向適應(yīng)了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢。

農(nóng)業(yè)補貼政策體系形成

2004年起，中央連續(xù)出臺一號文件，在全國范圍內(nèi)實行良種補貼、種糧直接補貼、農(nóng)資綜合直補和農(nóng)機購置補貼“四補貼”政策。當年，中央投入資金116億元。自此，全國糧食種植面積和產(chǎn)量連年增加，創(chuàng)造了糧食生產(chǎn)十七連豐的奇跡。“多予”的政策方針有效提高了農(nóng)民經(jīng)營收入和轉(zhuǎn)移性收入。

此后，農(nóng)業(yè)補貼政策經(jīng)歷了資金增加、內(nèi)容豐富、范圍擴大、領(lǐng)域拓展、管理創(chuàng)新的快速增長與鞏固完善過程。

為有效緩解縣鄉(xiāng)財政困難，調(diào)動地方政府重農(nóng)抓糧的積極性，促進糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，2005年國家出臺了產(chǎn)糧大縣獎勵政策。為貫徹落實國務(wù)院促進油料生產(chǎn)的有關(guān)意見精神，2008年國家又出臺了產(chǎn)油大縣獎勵政策。政策惠及數(shù)千個產(chǎn)糧(油)大縣。

授人以魚不如授人以漁。相較于每畝百余元的補貼，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和良種良法等科技推廣更受農(nóng)民青睞。以技術(shù)服務(wù)補助為主要內(nèi)容的補貼政策也隨之出臺，主要包括農(nóng)民培訓(xùn)補助、動物防疫補助和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補助。

此外，國家還出臺了以農(nóng)業(yè)保險補貼為主要內(nèi)容的災(zāi)害損失補助政策。2007年，中央財政啟動了種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險試點。2011年中央財政安排農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金91億元，帶動提供風險保障5500多億元，覆蓋農(nóng)戶1.6億戶次。2012年農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)覆蓋了玉米、水稻、小麥、棉花、油料作物、糖料作物、馬鈴薯、青稞、天然橡膠9個種植業(yè)品種，能繁母豬、育肥豬、奶牛、牦牛和藏系羊5個養(yǎng)殖業(yè)品種，補貼擴大到全國范圍。2014年，繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，增加農(nóng)業(yè)保險品種。

2016年，財政部、原農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革工作的通知》，在全國范圍內(nèi)將農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼三項補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

目前，我國已形成以農(nóng)業(yè)支持保護補貼和“三項價格支持”為主體，涵蓋畜禽良種及規(guī)模化養(yǎng)殖的補貼、化肥淡季商業(yè)儲備利息補貼、農(nóng)業(yè)保險保費補貼等多種補貼項目的農(nóng)業(yè)補貼政策體系。

從增產(chǎn)導(dǎo)向到競爭力導(dǎo)向

當前，我國農(nóng)業(yè)補貼的規(guī)模和力度還在繼續(xù)加大。2021年中央一號文件提出，穩(wěn)定種糧農(nóng)民補貼，讓種糧有合理收益。堅持并完善稻谷、小麥最低收購價政策，完善玉米、大豆生產(chǎn)者補貼政策。提高農(nóng)機裝備自主研制能力，支持高端智能、丘陵山區(qū)農(nóng)機裝備研發(fā)制造，加大購置補貼力度，開展農(nóng)機作業(yè)補貼。

總體來看，包括農(nóng)業(yè)補貼在內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持政策促進了我國糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展，也促進了農(nóng)民收入持續(xù)增加。但也要看到，主要農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛、貿(mào)易爭端頻發(fā)、發(fā)達國家農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)性改革等對我國以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策帶來壓力。

2016年3月8日，習近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議湖南代表團審議時強調(diào)，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部《構(gòu)建競爭力導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)政策體系》課題報告認為，當前我國農(nóng)業(yè)正處于艱難轉(zhuǎn)型階段，農(nóng)業(yè)支持政策應(yīng)從增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向競爭力導(dǎo)向。

值得一提的是，目前我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力仍然不足，勞動力職業(yè)化程度、農(nóng)業(yè)機械化水平、農(nóng)業(yè)科技等還有很大進步空間。在WTO規(guī)則允許的框架下，我國的農(nóng)業(yè)補貼政策應(yīng)該進一步創(chuàng)新，改進補貼方式，完善補貼結(jié)構(gòu)，完善財政支農(nóng)資金的增長機制。

農(nóng)業(yè)科技和物質(zhì)裝備是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的兩大核心問題，農(nóng)業(yè)的未來在科技。政府還要采取多種形式鼓勵和幫助農(nóng)業(yè)高科技創(chuàng)新，如設(shè)立農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)風險基金、采取貼息的方式引導(dǎo)金融機構(gòu)或企業(yè)加大投資農(nóng)業(yè)高新技術(shù)等。此外，還應(yīng)加強對農(nóng)民科技培訓(xùn)補助的支持力度。

黨的惠農(nóng)政策不斷延伸。完善農(nóng)業(yè)補貼政策正與糧食收購政策、農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度、農(nóng)業(yè)投資政策、地方政府激勵政策等協(xié)同發(fā)力，逐漸適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢，解決我國農(nóng)業(yè)競爭力不足的突出問題。