2022年12月23日，中國社會科學院社會保障論壇暨《中國養老金發展報告2022》發布式——“賬戶養老金與財富積累”通過線上方式舉行。清華大學五道口金融學院教授朱俊生在論壇上表示，人口老齡化與養老金結構改革決定我們有巨大的潛力，但是這個潛力的釋放需要從少數人的制度變成多數人的制度，這樣一個政策導向的調整可能非常地重要。

(資料圖)

以下為朱俊生發言實錄：

謝謝韓老師。特別感謝鄭老師、房老師和齊傳鈞老師之前跟我的溝通，我分享兩點，大家都知道個人養老金，也知道它有發展的潛力，但是我們知道這種發展潛力其實要取決于制度安排。我覺得鄭老師一直在強調說如果這樣一個制度只是一個少數人的制度，我們需要把它變成多數人的制度，才有可能去充分挖掘發展的潛力。

我們看第一點，如果說中國的人口老齡化，或者說養老金結構的改革，都決定了個人養老金有巨大的發展潛力，我想大家都認同，但是這個市場潛力的釋放確實需要我們政策繼續完善。雖然個人養老金制度設計剛剛落地，但是我們看到背后其實是有一些問題的，我想結合一些國際經驗，特別是美國第三支柱的發展來做一些探討。

中美養老金體系的比較大家都很熟悉，去年底美國三支柱養老金的資產加起來42.3萬億，美國去年的GDP第一次超過23萬億美元，所以它的養老金資產是GDP的183%，中國我用最新的數據也算了一下，同口徑我們不到11%，我們跟美國比我們的養老金資產占GDP的比例不到美國的1/18，我們遠遠低于絕大多數OECD國家。

具體看一下美國的私人養老金資產。在42.3萬億總的養老金資產當中，私人養老金資產39.4萬億，中間第三支柱是13.9萬億。它是怎么發展這么大的一個私人養老金賬戶制的資產？我們看到美國的基本養老保險跟我們其實有些類似，其實也是累退的，對于高收入群體來講，雖然養老金的絕對水平高一點，但是它的相對替代率卻更低。對于低收入群體來講，他的替代率比較高，但是養老金的絕對水平其實并不是很高，所以其實對于美國人來講，不管是高收入還是中低收入都有補充養老的需要。在美國家庭儲蓄當中的首要儲蓄的原因，在40歲之前可能更多的是購房、成家、教育，但是40歲之后主要是養老，所以養老成為美國家庭儲蓄非常重要的一個原因。

美國的第三支柱或者其他的養老金計劃的覆蓋率還是比較高的，截止到去年底美國的第三支柱的覆蓋率的人口加起來是37%，當然它也有各類的個人退休金賬戶來覆蓋。我也看了過去20年的數據，基本上比較高的時候是41左右，比較低的時候大概是40以上。我們看到是37%。所以整個的養老金資產是13.9萬億。美國臨近退休的家庭擁有私人養老金的比例是比較高的，全部的美國人75%，中高收入群體95%，中等收入也超過80%，達到81%，中低收入也是69%。

美國養老金計劃的覆蓋率是比較高的，對一個退休家庭收入的貢獻還是比較大的。

回到中國的發展千里來講，我們都知道我們的儲蓄率遠高于其他國家，2020年用世界銀行的數據做一個比較，中國的總儲蓄率是44%，世界平均26%，我們遠高于世界平均和主要的經濟體。同樣，我們把中國的家庭儲蓄占家庭可支配收入的比例跟OECD的40幾個經濟體做比較，我們遠遠在其他國家之上，我們的比例接近40%，所以我們的國情是我們在養老金市場沒有多少儲備，但是我們有大量的短期儲蓄，100多萬億，2/3以上是一年期以內的，而且疫情以來，因著消費的壓縮，我們的儲蓄增速其實更快，今年前三季度我們的儲蓄就增加了13.2萬億。

前面講了我們有這樣的一個大量的短期儲蓄可以轉化為長期養老資產，但是到底轉化得怎么樣？其實像鄭秉文老師之前所分析的，很大程度上取決于我們這個制度的功能定位，它是一個少數人的制度還是一個多數人的制度，很顯然現在是一個少數人的制度，其實這個市場潛力難以充分地挖掘的。我自己做了一個簡單的匡算，我參照美國第三支柱的覆蓋率做了10-40%這樣的一個假設，如果這些人把1.2萬的稅收優惠額度用完，我們現在在這個制度當中實際能夠有一些吸引力的其實是繳納個稅的群體，但是我們這個群體目前的總的人數只有6500萬左右，所以在這樣的一個繳費的基數之下，在這樣一個參與率之下，我們會發現每年其實市場的規模相對是比較有限的，這是我想說的第一個意思。

但是反過來講，我們如果把它變成一個多數人的制度，把它變成一個面向8.9億，將近9億勞動人口數量，我們在同樣的參與率的假設之下，我們發現這樣一個市場的潛力體量是非常之大的。所以我想說市場潛力大家都在講，但是能不能發揮還是取決于我們這個制度能不能進一步優化。

怎么優化這個制度？簡單講三點：

第一，拓寬參加范圍。現在我們仍然給出一個門檻，就是你參加個人養老保險才可以參加個人養老金，這個其實是有問題的，因為我們的第三支柱其實是去中心化的、是獨立性的、是精算中性的，它應該可以覆蓋所有的人群。我們這些年大家都知道，我們中國的就業并不好，容納就業的其實是新經濟、新就業形態當中大量的靈活就業人員，所以我們需要把這樣一個制度的門檻降低，讓他們來參與，這樣我們第三支柱才可能變成一個基礎性的、普惠性的、兜底性的制度安排。所以我覺得當務之急不應該設任何門檻。

第二，財稅政策可能需要做進一步的調整和完善。我梳理了OECD國家，他們所有的儲蓄經濟化的財稅激勵政策，我用一張表來給各位展示，我們現在確實是EET，EET也確實是主流，但是并不是所有國家只有EET，這是第一點。

第三，做EET的國家往往有它的一些稅收上的制度跟中國目前其實不完全一樣。如果不具備一定的條件，EET的吸引力其實也很難充分發揮。

簡單講，基于國外這樣的一個研究，簡單有幾點結論：

1.現在我們的領取環節設置3%的實際稅率，這個稅率相對于過去的稅收遞延養老金的試點其實有進步了，當時是7.5%，其實有進步，但是我們仍然發現有一個問題，對投資收益部分其實應該明確免稅。因為我們都知道我們現在一般的投資，我不投資于養老金的資產，我投資于別的，目前沒有資本利得稅，但是現在的個人養老金制度3%其實是包含投資收益的，削弱了稅惠的力度。如果把中國跟OECD其他的國家做一個比較，特別實行EET的國家，那些國家通常是有資本利得稅的，所以它的EET的稅惠力度吸引力是比較大的，所以我說中國目前還沒有資本利得稅，所以我們應該明確在領取的時候對投資收益部分做免稅的扣除，這樣我們的稅惠才發揮出應有的吸引力。

2.提高稅惠額度。我也知道之前我們的一些部委希望能夠提高稅惠的額度，但是目前還是12000，12000對于3%繳費這一檔一年只有360塊錢，只有對收入比較高的群體才會有一些結稅的效果，在這一點上難以很好地調動這樣一個需求，所以我們需要去適當提高。第三個，我們國辦發的文當中，希望未來有一個動態調整的機制，來提高稅收抵扣的額度，但是這個動態調整機制到底跟誰掛鉤目前不得而知，希望把這個加以明確，這樣未來才能真正實現動態調整。

3.拓展稅收優惠模式。不僅僅只有EET，EET高收入群體有一定的激勵作用，但是對于低收入群體其實沒有辦法享受，所以這個制度的公平性和覆蓋面是很難在EET之下有比較充分的提升，所以我們可能要同時采取TEE的模式。除了稅的模式，財政補貼其實在國外也有很多的實踐，比如德國的里斯特養老計劃，比如澳大利亞鼓勵中低收入群體參加補充養老保障制度，向個人繳費匹配繳費。我們的城鄉居民其實也是這么做的，所以我們需要做一些拓展，來更好地提升制度的覆蓋面以及公平性。

第三，建立二、三支柱對接機制。今天上午我們看到一些部委的領導也在講這個問題，我想做一點展開。首先我想說的是二、三支柱的對接，第一個意義就是因為我們第二支柱有些人會離職，離職轉移到第三支柱是非常天然的事情，因為這樣可以保護雇員的利益，從美國來講，它是非常普遍的，所以美國的個人儲蓄金賬戶與其說是第三支柱，不如說是二、三支柱的混合體，美國的家庭當中擁有IRA的大量含有從401（K）計劃所轉來的基金，具體的數據我不想展開。我想說的是在中國二、三支柱對接還有另外一層意義，這個意義就是稅優政策的對接，現在的第二支柱企業年金目前覆蓋的人群只有2800多萬，我們有基本養老保險，同時有企業年金的，目前的占比不到6%，絕大部分人沒有，如果把二、三支柱打通，特別是稅優政策打通的話，我想說很多沒有建立年金計劃的可以把稅優額度用在第三支柱，或者有企業年金計劃，但是企業年金計劃的額度沒有用完的，也可以追加個人養老金，我想在中國談二、三支柱對接還有這一層特殊的意義。

重復一下剛才講的結論，人口老齡化與養老金結構改革決定我們有巨大的潛力，但是這個潛力的釋放需要從少數人的制度變成多數人的制度，這樣一個政策導向的調整可能非常地重要。

謝謝韓老師。